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Organizaciones no gubernamentales, ayuda humanitaria y gobernanza global – Fernanda García Romero

Introducción

Uno de los problemas centrales en la gobernanza ha sido siempre cómo priorizar, reconocer y reordenar las situaciones globales según su relevancia. Durante mucho tiempo se ha creído que los temas principales, entre los muchos que existen en nuestra convulsa realidad, deberían ser los temas referentes a las armas nucleares y el cambio climático (Cerutti, 2012). Pero hoy, tal vez sin el mismo grado de letalidad inmediata, y con un alcance similar, la Covid-19 ha funcionado como una buena forma de abrir los ojos a la vulnerabilidad que nos sigue caracterizando como especie.

Parece reconocerse que la magnitud de las consecuencias económicas de la pandemia de Covid-19 en gran parte del planeta conducirá a una crisis que marcará al mundo durante varias décadas. Las relaciones internacionales no se han paralizado de tal manera desde hace siglos. En gran medida esto es lógico, ya que los Estados se han volcado a sus poblaciones y se han concentrado en el desarrollo de políticas públicas nacionales para mitigar los dramáticos efectos sobre amplios sectores de la población, así como en la estructura social, industrial y económica, que se ha derrumbado como consecuencia de la paralización de la vida tal y como la conocíamos.

Hemos visto la aplicación del principio de subsidiariedad en el orden internacional. Hoy entendemos que, en cuanto a la respuesta inmediata a los problemas de salud global y a la asistencia humanitaria, necesitamos la cooperación y los tan aclamados principios y efectos de la gobernanza global (GG), que hoy tiene mucho espacio para repensar las prioridades y quizás entender que, más allá de la teoría o los debates, la acción y la resolución son más importantes que cualquier otra cosa, y la pandemia global fue un claro ejemplo de ello.

Dicho esto, hoy también podemos reconocer el impacto del trabajo y el papel de las organizaciones no gubernamentales (ONG) en el pasado y el presente. El propósito de este ensayo es analizar si las ONG pueden realmente servir como una herramienta funcional para ayudar a resolver las lagunas y los retos de la GG que la pandemia puso en conocimiento del mundo.

El papel de las ONG en la gobernanza global

Las organizaciones no gubernamentales desde la segunda mitad del siglo XX han potenciado su presencia en diferentes partes del mundo y se han posicionado de manera significativa en la dinámica de GG, hasta el punto que hoy se estima que hay más de 10 millones de ONG que operan a nivel internacional. En la actualidad, las ONG tienen más confianza, crédito y visibilidad que los Estados y las Organizaciones Intergubernamentales (OIG). Hoy en día, miles de ONG tienen una voz activa en las conferencias de la ONU; desempeñan el papel de observadores para el cumplimiento de acuerdos, tratados y leyes, además de ser influyentes en la elaboración de políticas, ejecución de programas, la creación y gestión de proyectos, etc. (Gordenker, 2014).

Al igual que la GG surgió por necesidad, las ONG deben su nacimiento en gran medida al fenómeno de la globalización y han significado una creciente interdependencia entre los actores del sistema internacional (Biersteker, 2010). El surgimiento de problemas globales como el cambio climático, el terrorismo transnacional, las crisis humanitarias, los flujos migratorios y la violación o vulneración total de los derechos humanos, son hechos que lograron superar la capacidad individual de los Estados para ofrecer soluciones, y representan un desafío colosal para la ONU como escenario de convergencia estatal y multilateralismo en un sistema anárquico.

A partir de los ejemplos expuestos, no es exagerado afirmar que las ONG tienen un gran potencial como actores de la gobernanza global. En diferentes escenarios, estos actores han demostrado su capacidad para generar procesos de toma de decisiones más inclusivos, para influir en la conformación de la agenda internacional y para orientar la formulación e implementación de políticas. Sin embargo, también han demostrado su capacidad perjudicial y que la ONU tiene un gran reto por delante en cuanto a la regulación de sus actividades. En cualquier caso, su poder como actores internacionales es evidente.

¿Qué podemos esperar de la participación de las ONG en la gobernanza global?

Uno de los puntos más relevantes es el hecho de que las ONG tienen el potencial de hacer más legítima la GG, ya que su presencia en los debates y en la toma de decisiones a nivel internacional implica mayor transparencia e inclusión. Además, las ONG obligan a los Estados a rendir cuentas, a justificar sus decisiones y argumentar las motivaciones que las sustentan. Tienen la capacidad de mejorar la gobernanza internacional y reducir el déficit democrático que sufren instituciones tan importantes como la ONU, ya que juegan un papel de puente entre la organización y los intereses del público al que representan. Todo ello concluye que las ONG son una herramienta necesaria para la democratización de la gobernanza global.

Además, las ONG y su participación en la dinámica de la gobernanza global tienen la capacidad de beneficiar el desarrollo de las políticas internacionales. Cuando los problemas globales afectan a las comunidades independientemente de su geografía y los Estados no ofrecen soluciones individuales, los Estados deben cooperar entre sí, y estos acuerdos son incumbencia de la GG. Las ONG ayudan a la GG a identificar los problemas que requieren una atención urgente (que los Estados no pueden dar) y proporcionan información que ayuda a formular las políticas adecuadas, reforzando el poder de los Estados y la relevancia de las resoluciones (Betsill y Corell, 2010).

Por último, la existencia de las ONG ha puesto en tela de juicio la centralidad del Estado en el sistema internacional, desafiando el viejo principio de soberanía. El hecho de que las ONG representen una alternativa para defender a aquellos que no se sienten representados por los gobiernos ha demostrado su capacidad para someter a los gobiernos a un importante cuestionamiento público, y sirven para la GG como balanza en la búsqueda de un equilibrio de poder entre los actores del sistema internacional.

Algunos ejemplos del relevante papel de las ONG en el desarrollo de iniciativas para la GG son: la creación de la Convención contra la Tortura, el Tratado contra las Minas Antipersonales, la creación de la Corte Penal Internacional, el Protocolo de Kioto, etc. (Scholte, 2014). En muchos casos, han desempeñado su papel incluso en contra de la voluntad de los Estados.

¿Qué retos puede representar la participación de las ONG en la gobernanza global?

No todo puede ser tan positivo, y así como las ONG encontraron rápidamente espacio en escenarios importantes y roles relevantes frente al Estado, es lógico que también surjan rápidamente ciertos cuestionamientos sobre su inclusión en el sistema y las posibles consecuencias de hacerlo.

Los principales argumentos que rodean a las ONG son que no están sometidas a ningún tipo de elección, que no se basan en el principio de representatividad y que su carácter privado elimina la obligación de rendir cuentas al público al que dicen representar.

Además, se perciben como representantes de la sociedad civil internacional y encarnan una transferencia de poder a grupos de interés no elegidos, independientes y que no están obligados a rendir cuentas. Esto también da lugar a otros problemas, ya que, si las ONG fueran representantes de la sociedad civil, se cuestionaría su ámbito geográfico de representatividad, la redundancia y la búsqueda de intereses centrados (Scholte, 2014). Para la GG, esto podría representar un punto ciego, ya que la diversidad de condiciones sociales en el mundo podría significar que los problemas globales no se reflejan en la representación que las ONG pretenden tener.

Ayuda humanitaria

Una de las principales razones del crecimiento en el número de las ONG es que desde la década de los 90 se ha producido un aumento significativo de las catástrofes que afectan a las poblaciones vulnerables, lo que puede estar relacionado con el cambio climático, la mala gestión de los recursos naturales, los cambios en la tipología de los conflictos violentos y las emergencias complejas persistentes, etc. (Scholte, 2014). Es importante mencionar que también, socialmente, existe una mayor conciencia de solidaridad entre los ciudadanos y, en torno al desarrollo, buscan cooperar y dar mayor visibilidad a las cuestiones humanitarias.

Ante el mundo que vivimos, parece pertinente dar un paso atrás y recordar lo mucho que le debemos a Henri Dunant cuando publicó Un recuerdo de Solferino. Además de iniciar una de las instituciones humanitarias más fuertes e importantes del mundo, y la creación de instrumentos jurídicos que son la base del derecho internacional humanitario. Es gracias a él que la población mundial se despierta a la necesidad de asistir a las víctimas de cualquier tipo y a la imperiosa necesidad de cooperar cuando las vidas humanas dependen de ello, independientemente de cualquier etiqueta que nos califique o separe a unos de otros (Rey Marcos, 2014).

Como hemos visto anteriormente, uno de los problemas de la GG, y la razón por la que su legitimidad es discutible en presencia de los regionalismos, es que todavía hay mucha ambigüedad en sus principios, cuestiones de interés y acciones (Kahler, 2017). Es importante destacar aquí lo mucho que la ayuda humanitaria podría contribuir a la gobernanza global a abordar estos problemas actuales. Algo que ha protegido a la ayuda humanitaria, a pesar de ser también criticada, es que desde sus orígenes se ha basado en fuertes valores éticos y una visión del ser humano al margen de ideologías políticas, lo que le da legitimidad y la distinguen de otras formas de intervención.

Tomando como ejemplo el vínculo entre las Sociedades Nacionales de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja, el Comité Internacional de la Cruz Roja y la Federación Internacional de Sociedades de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja, se puede demostrar que el establecimiento de principios fundamentales garantiza la continuidad del movimiento y de su labor humanitaria. Aunque se les pueda criticar por su ambigüedad, está claro que, al igual que la ayuda humanitaria, la gobernanza global no puede concentrarse en ser tan específica, porque al mismo tiempo descuidaría otros aspectos importantes.

Me parece que los siete fundamentos y valores proclamados en Viena de 1965 demuestran también la importancia de establecer principios para crear vínculos y cooperación entre las instituciones, lo que constituye un reto actual para la gobernanza global. Dicho esto, los siete principios consisten en: humanidad, imparcialidad, neutralidad, independencia, voluntariedad, unidad y universalidad. No hace falta mencionar que estos principios son muy cercanos a los de la gobernanza global. Además, dentro de la visión del Movimiento Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja, hay elementos relevantes para el futuro de la gobernanza global, como el fomento de una cultura de prevención y asistencia, la preparación de las comunidades para hacer frente a las emergencias, los desastres y a cómo recuperarse de ellos, la profesionalidad dentro de la institución operativa y el hecho de ser una referencia para la respuesta a las crisis, los desastres y la recuperación.

Conclusiones

El análisis anterior demuestra el creciente empoderamiento de las ONG en la dinámica de la GG. Es evidente que estas organizaciones y su posicionamiento entre los actores relevantes del sistema internacional ha sido un proceso complejo y ha adquirido gran importancia en el estudio de las relaciones internacionales al cuestionar el papel principal del Estado. Aunque las ONG no son nuevas, la realidad internacional y los acontecimientos del siglo XX, o el acelerado proceso de globalización, han transformado las relaciones entre los diferentes actores del sistema internacional de manera decisiva; cada vez son más los actores no estatales que participan en los procesos de toma de decisiones y este poder es algo que ni los Estados ni la ONU pueden ignorar si pretenden seguir siendo figuras relevantes para resolver los retos del siglo XXI (Kaul, Grunberg y Stern, 1999).

El reto que plantean estos actores tampoco tiene precedentes. Tanto los Estados como las organizaciones internacionales deberán reconsiderar sus estructuras para adecuarlas a la nueva realidad del sistema internacional y sacar el máximo provecho de estos cambios. Es necesario diseñar esquemas de cooperación más inclusivos con los nuevos actores y más eficaces en el desempeño de sus funciones.

Como es de esperar en un contexto como el actual, los esfuerzos de muchos de los actores no estatales, que se llevan a cabo de forma paralela al trabajo de la ONU, se vuelven redundantes y en muchos casos contraproducentes. Aunque esta es la naturaleza del sistema vigente, es evidente que deberían fomentarse iniciativas como el Artículo 71 y la Resolución 1296 para dotar al sistema actual de una mayor coordinación y eficacia (Jasper, 2012).

Es importante tener en cuenta que tal diversidad de actores, cada vez más relevantes en sus campos de acción, ha creado el espacio para formar nuevas alianzas en la comunidad internacional, así como una capacidad regenerativa para fortalecer las viejas alianzas, así como para reforzar el papel de la ONU como mediadora y facilitadora de las mismas. La ONU ha sido cuestionada durante mucho tiempo por otros actores, así como por los propios ciudadanos que se preguntan cuál es su verdadero propósito, o si todavía tiene el poder y la labor de prevalecer en el siglo XXI. Es cierto que, hoy en día, la ONU no alcanzaría grandes logros si no fuera por su compromiso y asociación con otros actores no estatales, y que estos están dispuestos a cooperar con ella para alcanzar objetivos colectivos.

Definitivamente, en el contexto actual y con los retos y amenazas a la vuelta de la esquina, no tendría sentido excluir a actores con semejante capacidad para hacer frente, desarrollar y demostrar habilidades y ocupar posiciones esenciales en la comunidad internacional. Una integración más intensa de los actores no estatales en la ONU contribuiría a la democratización de la gobernanza global y al fortalecimiento de sus procesos, generando relaciones más significativas entre la organización internacional y la sociedad civil transnacional a un nivel superior al que ofrecen los gobiernos, sin menoscabar su papel como representantes de la soberanía estatal y el orden social que ello implica.

Las presiones para democratizar el sistema internacional forman parte de un proceso social evolutivo que no sólo persistirá, sino que se intensificará. Sin embargo, este proceso debe llevarse a cabo con las precauciones que exige la existencia comprobada de organizaciones con motivos perniciosos, que se camuflan con gran facilidad utilizando fachadas de ONG.

Es crucial reconocer el papel de los Estados en la realización de este importante cambio dentro de la GG, ya que, aunque estas asociaciones con actores estatales son esenciales, hay que reconocer que aún carecen del poder, la autoridad y la capacidad de decisión que se derivan de las estructuras estatales. Para lograr realmente procesos significativos en el desarrollo de estructuras de GG fuertes y eficaces, es necesario contar con el apoyo de los Estados. Está claro que la solución de los problemas globales no es una tarea fácil, pero para avanzar en esta dirección es necesario que las ONG, la ONU, los Estados y la sociedad civil trabajen juntos para que los esfuerzos de todos ellos creen una red de alianzas y relaciones importantes que conduzcan a una realidad más adecuada para la GG.

Ahora bien, en lo que respecta a la ayuda humanitaria, me parece un espacio extremadamente importante y enriquecedor dentro de las ONG que podría ser un motor, un aliado y una fuente de inspiración para la GG. Recordando su historia y las varias veces que ha sido cuestionada, está claro lo mucho que se puede aprender de los errores que la ayuda humanitaria ha cometido en el pasado, y por los que la GG está siendo cuestionada actualmente.

En cuanto a las cuestiones estructurales, creo que la ayuda humanitaria y las ONG como la Cruz Roja nos muestran lo valioso y lo mucho que se puede conseguir a pesar de las críticas cuando hay valores fuertes y objetivos comunes, además de demostrar una vez más que el mundo es un lugar con más gente buena dispuesta a cooperar, y que hay formas de encontrar herramientas de cooperación funcionales a nivel global, aunque hasta ahora pareciera que emergen únicamente durante las crisis. Hoy en día, la Cruz Roja también promueve el cuidado del medio ambiente y la asistencia a los inmigrantes, demostrando que, tanto en la adversidad como en la prosperidad, la cooperación global es posible y necesaria, y que las ONG no sólo son valiosas para la rápida gestión y respuesta a los problemas globales.

De esta manera, las ONG demuestran ser uno de los elementos más valiosos para la GG, además de haber trazado ya un camino importante en cuestiones jurídicas, sociales e ideológicas para que la GG pueda trabajar y funcionar como se espera para la prosperidad del mundo.

Referencias

  • Betsill, M. y Corell, E. (2010). NGO Diplomacy: The influence of Nongovernmental Organizations in international environmental Negotiations. Cambridge: MIT Press.
  • Biersteker, T. J. (2010) “Global Governance”, en Dunn, M., y Mauer, V., The Routledge Handbook of Security Studies, EUA y Canadá: Routledge, 439-451.
  • Cerutti, F. (2012) “Two Global Challenges to Global Governance”, Global Policy, 3(3): 314-323.
  • Gordenker, L. (2014) “The UN System”, en Wilkinson, R. y Weiss, T., International Organization and Global Governance, New York: Routledge, 209-222.
  • Jasper, S. (2012). “Conflict and Cooperation in the Global Commons”, Washington D.C: Georgetown University Press.
  • Kahler, M. (2017) “Regional Challenges to Global Governance”, Global Policy, (8)1: 97–100.
  • Kaul, I., Grunberg, I., Stern, M. (1999). “Global Public Goods, International Cooperation in the 21st. Century”. New York: The United Nations Development Program (UNDP).
  • Rey Marcos, F. (2014). “La acción humanitaria y la ayuda de emergencia: algo más que instrumentos de la cooperación al desarrollo”. D-212-Rey_Francisco-416.
  • Scholte, J. A. (2014) “Civil Society and NGOs”, in Wilkinson, R. y Weiss, T., International Organization and Global Governance, New York: Routledge, 322-334.

Fernanda García Romero es estudiante de cuarto semestre de la Licenciatura en Relaciones Internacionales de la Universidad Autónoma de Querétaro (UAQ)

Aquí puedes leer todas las entregas de #VoxPopuli, un espacio para los estudiantes de Relaciones Internacionales de la UAQ

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